风险评估先行 防范化解联动

——铜仁地区建立社会稳定风险评估机制有效化解社会矛盾观察

　　痛定思痛

　　2009年2月8日，铜仁地区德江县，发生一次大规模群体性事件。起因是没有充分考虑土家族群众的传统风俗，事先没有充分征求群众意见，草率决策改变舞龙线路。

　　这引起了铜仁地委、行署领导层的深刻反思和警醒。特别是铜仁正处于加速发展、加快转型的历史攻坚期，更多的重大决策和工程项目将付诸实施，将会涉及更多群体的切身利益，如何避免类似事件的发生？如何找到一条发展与稳定统筹推进的路子？成为一个重要课题摆在了地委、行署的面前。

　　为了解答这一难题，从2009年开始，铜仁地区把开展社会稳定风险评估工作，作为统筹发展与稳定关系的重要结合点，作为超前防范化解风险的重要手段，引入到了所有重大决策领域。特别是在推进重大项目建设中，探索建立了“风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”的工作模式。实现了“项目要推进、风险要防范，矛盾要解决、群众得实惠”的目标。

　　未雨绸缪

　　总投资38亿元的大兴科技工业园区和川硐教育园区，是两个区属重点工程。初步选址在铜仁市川硐镇尖岩村一带，该村共有580多户2600多人。这里以前曾因征地拆迁和山林土地权属纠纷，多次引发集体上访，成为当地政府最头疼的老大难问题。按照两个园区初步选址方案，该村有4500亩土地将被征用，涉及农户360户1800多人；166户房屋将被拆迁，面积1.2万平方米。

　　尖岩村被征地面积仅占两个园区征地总量的九分之一，像尖岩村一样属于项目选址范围的还有其他两个乡镇的6个村庄。在开展两个园区的风险评估中，铜仁地区遵循了以下七个步骤：

　　第一步，明确风险评估牵头单位和责任主体。2009年6月，铜仁地区确定由地区发改委牵头组织开展两个园区项目的风险评估工作。同时，按照“谁主管、谁负责、谁评估”的原则，确定由国土、建设、林业、水利、社保、环保、安监、政法、维稳等部门负责，就园区建设可能遇到的风险分头组织开展评估工作。

　　第二步，深入开展摸底排查。地区发改委将两个园区项目规划的选址、占地面积等内容进行公示公告，广泛征求群众意见。同时，各评估主体派出80多名干部深入园区开展摸底排查，了解群众的反应和诉求，为预测风险提供第一手资料。在摸底排查过程中，共制定各类表格20多种，所列事项涉及园区每一户、每个人的实际利益；共发放征求意见表2000余份，召开村民大会、恳谈会40余次，填写各类表格30000余份，调查走访近万人，做到了不漏一户、不漏一人。

　　第三步，预测评估潜在风险。对这些意见和问题，由各评估责任主体分类整理，并进行预测和综合评估，共评估出可能遇到的六大风险：

　　农民失地风险。两个园区的建设将直接导致415户1852人全部失去土地，可能因对失地农民长远生计事前考虑不周、事后保障不力，留下不稳定隐患。

　　拆迁安置风险。该项目涉及到555户拆迁，需安置2340人，拆迁面积10.4万平方米。可能因不能如期顺利拆迁影响工程进度，也可能因安置房建设滞后让群众流离失所。

　　资金链断裂风险。可能因资金链断裂形成半拉子工程，以致引发不稳定因素。

　　干部能力风险。可能因干部素质、能力、作风、廉洁等引发矛盾和问题。

　　施工安全风险。可能因施工安全事故，造成财产损失和人员伤亡，影响工程进度和施工形象。

　　诱发性风险。可能因前五项风险升级演变成越级上访、堵工、群体性械斗、地方恶势力等问题。

　　这六大风险，无论哪个落地，都可能对园区项目实施带来严重冲击。因此逐一落实对这些风险的防范化解措施就显得非常关键。

　　第四步，制定风险防范化解方案。针对预测到的六大风险，由评估责任主体分类提出防范化解措施、制定防范化解方案。如对农民失地、拆迁安置风险，明确由国土、建设、林业、社保等部门对土地补偿、建房安置、就业转移等提出具体标准，拿出具体方案；对干部能力风险，明确由组织、纪检、监察等部门及检察院机关进行监督；对诱发性风险，明确由政法、维稳等部门按照公安警务、治安防范、人口管理、纠纷调处、法律宣传、信访接待、处置群体性事件“七进工区”的要求制定防范预案。

　　第五步，论证风险防范化解方案。各评估主体将风险防范化解方案送交发改部门汇总后，2009年9月，铜仁地区发改委组织召开了两个园区项目风险评估听证会，论证防范化解方案。

　　通过听证会，充分听取了相关专家、人大代表、政协委员、群众代表的意见和建议，并对防范化解方案进行修改、补充、完善后，形成风险评估报告。

　　第六步，作出风险评估结论。评估报告出来后，紧接着由维护稳定工作领导小组进行审查，通过综合权衡园区建设中潜在风险类别、等级及防范化解方案，认为方案可行，可以进行项目申报。

　　第七步，运用风险评估结论。最后，由地区发改委将风险评估的最终结论纳入项目审查。通过审查认为，园区建设虽然存在六大风险，但防范化解考虑周全、措施可行，只要落到实处，风险完全可防可控，2009年11月，地区发改委决定准予立项。

　　由于做到了风险评估先行，并把评估结论及风险防范化解措施与项目建设挂钩，发改部门并没有因风险的存在而否定立项，相反通过超前评估做到了心中有数，使项目得以顺利通过审批。

　　利益向群众倾斜

　　项目立项了，不代表风险就随之消失，如何落实好风险防范化解措施？如何解决好群众的现实问题、安排好群众的长远生计，从而打消群众的担忧和疑虑呢？

　　针对失地农民的补偿安置和长远生计，铜仁地区在审查论证的过程当中，把“四个同步”作为前置条件来考虑。

　　第一、项目选址与征地拆迁同步考虑。两个园区项目选址在铜仁市川硐镇和滑石乡交接地带，主要考虑这里农用地相对较少、拆迁量小、交通便利、资源配置较好、群众积极性较高，这可大大减少征地拆迁难度和成本。

　　第二是项目规划与人员安置同步考虑。在园区内专门规划了商业区、安置区、服务区，按照“统一规划、统一设计、商业建房、成本价购买”原则，解决失地农民的商业门面、摊位安置和建房安置，确保被征地农民生计有着落、拆后有房住、致富有门路。

　　第三，产业布局与促进就业同步考虑。通过制度设计和政策协调，引导农民依托项目从事基建、运输、餐饮、砂石开采、建材销售、农产品交易、规模种植养殖等，同时提供家政、保安、维修、保洁等多种就业岗位，促进农民就业增收。

　　第四，城镇化推进与社会保障同步考虑。按照就高不就低原则，由失地农民自愿选择城镇居民社会保障统筹或农村社会保障统筹，原所享有的国家强农惠农政策照常享有。

　　四个同步考虑，最大限度将利益向老百姓倾斜，打消了群众的后顾之忧，广大群众从项目建设中得到了实惠、看到了希望，经历了从故土难离到平和接受拆迁安置的情感变化过程，经历了从担忧、迟疑到拥护、赞成项目建设的思想转变过程。在项目实施前，川硐镇尖岩村群众积极支持项目建设，自发与党委、政府签署了矛盾纠纷化解承诺书。

　　长效机制让工作落地

　　做到了超前评估、超前防范，并不能完全杜绝矛盾发生。事实上，园区开始动工后，因权属界限、补偿分配、水源污染、房屋炮损等引发的矛盾纠纷仍然会出现。为此，他们始终坚持调解紧跟进度走，深入开展“平安和谐工区”创建活动，把矛盾纠纷排查调解工作贯穿到园区建设的始终，真正做到了将矛盾和风险防范在未发之前、化解在萌芽状态、降低在最小限度。

　　目前，铜仁地区明确要求对没有开展风险评估的重大项目，坚决不予申报；对没有将风险评估的结论纳入项目审查的，坚决不予立项；对没有超前考虑群众切身利益、落实防范化解措施的，坚决不予实施；对不开展或不认真开展的，坚决落实责任查究。

　　2009年以来，铜仁地区对不按要求开展社会稳定风险评估、引发群体性事件等不稳定问题的31名领导干部进行了诫勉谈话、调离或免职处理，其中县级干部9人。

　　有了制度上的保障和成功实践，社会稳定风险评估工作在铜仁地区落了地，并逐渐的生根开花。近年来，铜仁地区共实施重点项目130个，涉及征地45740亩，房屋拆迁6775户，仅水库移民安置就有5.7万人，项目均稳步推进、顺利实施。

　　德江县在新城区开发中严格执行风险评估，仅用41天就拆迁房屋334户57313平方米，没有发生一起越级上访，没有动用一次警力。

　　松桃自治县在持续三年之久的旧城改造拆迁工作中，通过引入风险评估，切实关注民生，强化矛盾化解，没有引发大的群体性事件。

　　在近四年全省群众安全感测评中，铜仁地区2007年、2008年排名全省第二位，2009年、2010年排名全省第一位；群众满意度逐年上升。